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公务员培训制度化是历史发展的必然要求
http://rencai.chinawater.net.cn    2005年3月30日16:10    作者:严望良
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公务员队伍的素质优劣直接影响着一个国家的政务水平,而对公务员队伍素质提高有着举足轻重作用的公务员培训则是公务员人才资源开发中的重要环节之一,是不可或缺的,必须纳入法制化轨道。中外历史发展表明,重视官吏培养与公务员培训有助于提高统治阶层、国家政府的行政能力并提高国力。否则,将会导致管理能力的落后直至国力的衰败。从官吏培养到公务员培训,不只是一种名称的变化,而是一段漫长的历史演进,其起伏的发展轨迹向人们昭示:一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府,而一个仅有文化却不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说,努力使公务员培训制度化乃是顺应历史发展趋势的必要举措。

一、渊源的文化背景
在中国古代文化瑰宝中,教育思想可谓博大精深。从孔子主张"有教无类"、提出与世袭制相对的"学而优则仕"原则到朱舜水阐述"敬教劝学,建国之大本;兴贤育才,为政之先务"的观点,典型地反映了历代哲人学者中普遍存在的"学本论"思想,正是从"以学为本"的基点出发,诸子百家们或论阴阳、或谈纵横,大都围绕着这样一个中心:培养人才,为善兴道,治乱废妄,安国利民。
治国之道,不外乎行政、法律、教育三种手段。孔子认为,行政与法律手段只能起强制约束人用,而不能从思想上解决问题,所谓:"道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。"(《论语·为政》)便反映了他主张只有用仁德和礼义来引导和教育百姓,才能使他们懂得做坏事可耻,从而自觉地约束自己的行为之观点。孔子还进一步提出要,"以教为首,先教后刑";既陈道德以先服之;而犹不可,尚贤以劝之;又不可,即废之;又不可,而后以威惮之。若是三年,而百姓正矣。其有邪民不从化者,然后待之以刑,则民咸知罪矣。"(《孔子家语·始诛》)意即先用礼义道德进行说服教育,然后采用行政手段,最后,对顽固不化者才动用刑罚。对此,孟子也有相近的观点"仁言不如仁声之入人深也,善政不如善教之得民也。善政,民畏之;善教,民爱之。善政得民财,善教得民心。"(《孟子·尽心上》)
即使在强调政令与刑罚的法家阵营中,也不难发现对教化作用认可的言论,法家代表人物商鞅就承认:"教之化民也深于命,民之效上也捷于令。"其意为,用教育手段去感化民众,比行政命令更深刻;受到教化的民众主动行动起来,比执行政令更迅速。作为法家代表作之一的《管子》也指出行政手段与教育手段目的相似而方法各异。通过教育和训诲,可以杜绝邪行,减少刑罚,教化对于行政法律有一"替代效应";"政教相似而殊方"(《侈靡》)"凡牧民者,使士民邪行,女无淫事。士无邪行,教也;女无淫事,训也,教训成俗而刑罚省,数也。"(《权修》)
古代儒法两家的治国思想虽各执一端、互有长短,但都把教化置于十分重要的位置上,可见教化确乃行政、法律所无可企及、不可替代的治国安邦之重要途径。
可贵的是,古代思想家们并不认为教育的对象仅限于百姓,而是明确地把君主、官吏划入范围之内。且认为君、吏、民三者关系紧密相联。管子指出:"主身者,正德之本也;官治者,耳目之制也。身立而民化,德正而官治。治官化民,其要在上。"(《管子·君臣上》)孔子分析道:"凡上者,民之表也,表正则何物不正。""君为正,则百姓从而正矣;君之所为,百姓之所从;君不为正,百姓何所从乎?"(《孔子家语·王言解》)苏绰,刘禹锡也分别直言执政者自己修养得不好,却想让老百姓有好的修养,那是不可能的。"君行不能自修,而欲百姓修行者,是犹无的而责射中也。"(《周书·苏绰传》)"修身而不通及治者有矣,未有不自己而能及民者。"(唐·刘禹锡《答饶州元使君书》)
以上观点较为深刻地揭示了君、吏、民之间的正向影响关系。的确,历史的经验教训也反复证明了这些观点的正确性。且看唐太宗统治的前期,由于他既注重自身修养,又鼓励手下犯颜直谏,因此,朝廷中直臣大量涌现,就连在隋炀帝时期臭名远扬的倭臣裴矩到了唐太宗那里,竟也能处处秉公办事了。然而,晚年的唐太宗却放松了自身修养,致使许多文官武臣逐渐向坏的方向转化。最典型的就是褚遂良,这个在魏征、戴胄之后曾享有直臣美誉的人,随着太宗的晚节不保,也潜移默化地变成了专看太宗脸色行事,穷凶极恶陷害忠良的倭臣。
有一个浅显的道理是:由于民众与最高执政者并不直接相处,所以,大量的教化工作要靠各级官吏去做,这就使官吏们的素养同样显得十分重要。贾谊的结论是"君能为善,则吏必能为善矣;吏能为善,则民必能为善矣。故民之不善也,吏之罪也;吏之不善也,君之过也。"(汉·贾谊《新书·大政上》)孟子更是形象地把这种上对下的影响概括为"君子之德,风也;小人之德,草也。草尚之风必堰。"(《孟子·膝文公上》)因此,古人强调只有官吏修养好了,才能担负起管理,教化民众的任务,所谓:"明主治吏不治民"有其深刻的哲理。
遗憾的是,历代先人们虽有许多"正百官,化万民"的深刻思想、详尽论述,但往往难以付诸实践,古代吏治更谈不上有官吏培训的制度化。从奴隶社会"学在官府"的官学制度到明清的官吏培养教育制度,我们可以发现,中国古代官吏培训基本上限于任官之前对官僚地主及皇帝子弟的特殊培养,至于任官之后,则鲜见于对部分下级官吏的深造。与完备的选才、考核、激励和监察制度相比,官吏的在职培训制度相当薄弱,甚至从严格意义上来讲,几乎是空白。这一点值得深思,历史上的中国可谓文明有余而强盛不足,原因固然是多方面的,但有一点不容置疑,那就是官吏的腐败无能。为官者普遍地把做官当作人生的目标,因为做了官,就可以在一定范围内为所欲为,故而,一旦官帽戴到头上,修炼就置于脑后。而统治者更多的是根据个人喜好把官位当作恩赐,随意赠予;官吏们则用心于奉承拍马、相互倾轧。在如此氛围中,再完备的考核、监察等制度也往往形同虚设,那就难怪官吏在职培训乏人问津了"君权神授"的思想根源、"人治"高于"法治"的行政机制,造成了社稷安危系于君王一身的奇异社会形态,而君王的好恶又影响着文武百官的素养。中国历史上有着太多的因昏君当道而使官吏腐败、国家衰亡的千古遗训。可以断言,正是历史的局限粉碎了先哲们崇论闳议的实践之梦。
辨证地看,国外不少国家的公务员制度有许多借鉴中国古代吏治的方面,从某种角度来看,一些西方国家公务员制度的成功之处,也折射出了中国古代吏治的诸多亮点。由于历史演进的时间差,西方国家公务员制度的形成主要始于十九世纪中后期,成熟于近代后期至现代。英国1855年5月21日公布的《关于录用王国政府文官的枢密院令》可作为现代公务员制度正式确立的标志。进入二十世纪后,英美法德和日本等西方国家对公务员培训的重视,有了一定的战略高度。他们认为,加强公务员培训不仅是官员晋级、提高行政效率所必需,而且是在激烈的国际竞争中的一种不可缺少的"能力开发"。因此,他们以不同的法律形式建立起了国家公务员法,公务员培训制度也从中得到了确定。
分析西方国家公务员培训状况,反过来也有值得我们借鉴的地方,其中重要的一点就是法制较为健全,西方国家在公务员培训方面,一般都有明确的法规条例,有的还附有详尽细则,这样在实施公务员培训时就有法可依、有章可循。

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二、深刻的社会动因
当历史的车轮由封建专制转向社会主义轨道之时,一个翻天覆地的变化,就是人民当家做了主人。在封建专制社会里,统治阶层与被统治的民众是对立的两极,统治者为维护其阶级利益、巩固其统治地位,始终以权势压迫着被统治者,甚至不惜动用一切国家机器对民众采取粗暴的镇压行为。在这种不可调和的矛盾氛围中,统治阶层不会也不愿注重自身的素养,更谈不上去建立一套教化百官的培训制度。与封建主义时代君主、官吏、百姓的统治与被统治、压迫与被压迫的单向影响关系所不同的是,社会主义中国的领导层及其政府工作人员与人民之间形成了融为一体的互相作用的关系。政府的统治职能转换成了管理、服务职能。尽管这种转换因旧体制余烬的影响和实践偏差的干扰显得曲折艰难,但是作为历史发展的必然趋势,其方向不可逆转。
社会主义制度下,政府与人民是一个有机的整体,政府统治职能的减弱、消亡与管理、服务职能的增强,决定了政府不能仅靠权威来实施其行政行为,而必须更多地依靠政府工作人员的优质高效的工作来保持政府与人民的和谐统一关系;同时,政府的一系列富民强国的大政方针同样要靠政府工作人员来予以贯彻执行。当年,毛泽东所言"政治路线确定之后,干部就是决定的因素"道出了干部承上启下的重要作用。事实上,中国共产党在革命早期就以不同方式开展了培训干部的活动。虽然当时革命目标是推翻"三座大山",建立新中国。然而,中国共产党并没有因条件的艰苦而放松对干部的培训,减弱对干部的教育力度。这一方面显示了中国共产党对革命事业终将成功的充分自信,另一方面也客观地为社会主义新中国准备了一批干部队伍,实践证明,这支队伍是社会主义制度初创时期的一笔宝贵财富。
如果说社会主义体制创立前后的干部人事制度曾经发挥了良好作用的话,那么随着社会主义事业的不断发展,尤其是改革开放的持续深化,传统的干部人事制度的缺点逐渐显露,使干部队伍这支"浓缩的高级公务员队伍"越来越不适应形势的发展。邓小平同志1980年1月在《目前的形势和任务》的报告中指出:"要改变干部缺少专业知识,专业能力的状态。现在我们的干部是不是多,象我们这么大的国家,各行各业,一干八百万干部,就绝对数字来说,并不算多。问题是干部构成不合理,缺乏专业知识、专业能力的干部太多,具有专业知识、专业能力的干部太少。……我们需要建立一支坚持社会主义道路的具有专业知识和能力的干部队伍,而且是一支宏大的队伍。"
中国共产党十三次代表大会的政治报告也直言不讳地分析道:"国家干部"这个概念过于笼统,缺乏科学分类;管理权限过分集中,管人与管事脱节;管理方式陈旧单一,阻碍人才成长;管理制度不健全,用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题:一是年轻优秀的人才难以脱颖而出,二是用人问题的不正之风难以避免。
就在这次党代会上传出了明确的讯息:当前干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度。
中国建立公务员制度既有借鉴国外人事管理中的反映现代人事管理规律的某些有益做法的一面,更有自身适应政治、经济与行政体制改革必要性的一面。公务员制度的确立,无疑使公务员人地资源的开发被提到了重要的位置,公务员培训再也不是可有可无、可松可紧的事情,而将被顺理成章地纳入法制轨道。

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三、急切的时代呼唤
第二次世界大战结束后,在全世界范围内形成了经济快速复苏、科技突飞猛进之势,尤其是当代信息革命的展开、知识经济的兴起,给社会各个领域带来了机遇与挑战,同样也对政府行为、公务员队伍建设产生了巨大影响。
首先,面对日新月异的经济、科技的发展,传统的"一次教育"已不能适应时代的要求,不断充电的再教育、继续教育直至终身教育已成为人们的普遍意识和自觉行为。在这种社会大教育的背景下,建立健全公务员培训制度理应成为公务员队伍建设的重要内容。建立培训制度,一方面使公务员接受培训的权利得到了保障,另一方面也使公务员为尽职守而履行接受培训义务有了章法。只有这种权利与义务相统一,才能使公务员接受继续教育的无序的个人行为变成有计划的组织行为;才能把公务员接受继续教育的自发性目标引导到适应经济和社会发展的需要以及各级各类公务员岗位规范的要求上来。
其次,经济、科技的发展也促使整个社会文明程度日益提高,与政府行为相关的领导艺术、政策制定、行政管理等越来越趋向科学化、体系化与综合化。例如,二战后首先在美国兴起的政策科学就被称作当代西方社会科学发展过程中的一"科学革命"。政策科学以人类社会的基本问题特别是公共政策问题为研究对象,综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程,探求公共政策的实质、原因和结果,该学科旨在提供政策相关知识,改善公共决策系统,提高公共政策质量。科学是不应有国界的,政策科学的形成与发展,对研究解决我国政府行为中的相关问题,带来了不少值得借鉴的理论阐述,尤其是当前,我国正由计划经济体制基础上的传统决策模式向现代化决策体制转变,学习、研究政策科学更有实践意义。
当然,涉及政府行为、公务员工作的学科远不止一、二项,且有专业与普通诸多类别,这些都需要通过培训,让公务员们掌握并融会贯通地运用于工作之中。至于研究与开拓新的领域,在理论和实践上不断有所创新,对致力于建设一个有中国特色的社会主义现代化强国的公务员们来说,不能算是一种苛求。从一定意义上讲,公务员培训的制度化带来的将是整个国家的现代化。
同时,经济科技的发展,要求政府职能随之作适应性的转变。这种转变既有职能宽度与深度的调整,也有职能中心、重点的移位;不仅要求职能运作程序、运行手段的变化,而且意在职能结构趋于优化,其宗旨是得到政府功能的完善和政府能力的提高。
1978年12月,中国共产党十一届三中全会提出了要把工作重点转移到社会主义现代化建设上来,拉开了政府经济职能转变的序幕;
1992年,中国共产党第十四次代表大会提出了把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标,从建立市场经济体制高度,对转变政府职能进行了全面阐述;一是将加快政府职能转变作为建立市场经济体制的重要条件,"不在这方面取得实质性进展,改革难以深化,社会主义市场经济体制难以建立。"二是明确了转变职能的根本途径是政企分开。三是规范了政府经济管理的主要职能,即:统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督。四是将转变职能作为行政管理体制和机构改革的首要内容;
另外,为适应经济体制与政治体制改革的需要,我国先后进行了多次规模不等的机构改革,在历次机构改革中,转变政府职能成了重要内容甚至被视为关键。
可以这么认为,政府职能的每一次转变及转变的每一步骤都对政府工作人员(国家公务员)提出了更高更新的素质要求,而要达到这些素质要求,仅靠政府工作人员(国家公务员)自发的学习热情和个人努力是远远不够的,至少是低效率的,以往的实践已反复证明;唯有建立健全公务员培训制度,使公务员培训有序化、系列化、法制化,才能使公务员人才资源的开发紧紧跟上时代前进的步伐。

 

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